Το πλεόνασμα «καρότο και μαστίγιο» σε μια άσκηση αξιοπιστίας

Εκτιμήσεις θέλουν ως βασικό σενάριο στόχου το 2% μετά το 2018
Δευτέρα, 08 Αυγούστου 2016 12:19

Η Ελλάδα έχει επιτύχει και στο παρελθόν πρωτογενή πλεονάσματα επί σειρά ετών. Την περίοδο 1994-2002, όταν δηλαδή η χώρα στόχευε στην εκπλήρωση των κριτηρίων του Μάαστριχτ και στην ένταξη στο Ευρώ, το μέσο πρωτογενές πλεόνασμα ήταν 3% του ΑΕΠ κατά έτος. Σήμερα, βεβαίως, η ελληνική οικονομία έρχεται από μια φάση συρρίκνωσης του ΑΕΠ της τάξης του 30%, με αμφίβολη προοπτική ανάπτυξης.

Από την έντυπη έκδοση

Του Βασίλη Κωστούλα
vkost@naftemporiki.gr

Το σενάριο ενός μεσοπρόθεσμου στόχου στο 2% του ΑΕΠ μετά το 2018 προκρίνουν πληροφορίες και οικονομικές αναλύσεις που συνυπολογίζουν τις πολιτικές διεργασίες για τα πρωτογενή πλεονάσματα στην Ελλάδα.

Επί του παρόντος, η χώρα της 7ετούς ύφεσης καλείται με το τέλος του τρίτου προγράμματος να καθιερώσει πρωτογενή πλεονάσματα στο 3,5% του ΑΕΠ, ένα πολύ δύσκολο, αν και όχι ακατόρθωτο, εγχείρημα με βάση τη διεθνή εμπειρία. Ελλείψει διεθνούς αξιοπιστίας της χώρας, η μείωση των στόχων για την Ελλάδα θα έρθει την τελευταία στιγμή και πάντως θα εξαρτηθεί αφενός από την υλοποίηση του προγράμματος, αφετέρου από το μέλλον της συνεργασίας ανάμεσα στην Ευρωζώνη και το ΔΝΤ.

Πλεόνασμα… πολιτικής στρατηγικής

Μέσα από την πρώτη αξιολόγηση του τρίτου προγράμματος προσαρμογής η Ελλάδα δεσμεύεται να επιτύχει πρωτογενές πλεόνασμα 0,5% το 2016, 1,75% το 2017 και 3,5% το 2018 και ύστερα. Ο τελευταίος στόχος έχει τεθεί σε μεσοπρόθεσμη βάση, την οποία ο πρόεδρος του Eurogroup Γερούν Ντέισελμπλουμ, μιλώντας πρόσφατα στη «Ν» και άλλα ελληνικά ΜΜΕ, όρισε στα 10 έτη, δηλαδή έως το 2028. Εκτιμήσεις πάντως αποδίδουν στη συγκεκριμένη αναφορά χαρακτηριστικά διαπραγματευτικής τακτικής, επισημαίνοντας ότι η έννοια του μεσοπρόθεσμου στην αγορά σημαίνει 5ετής ορίζοντας. Εξάλλου, ο Ευρωπαίος αξιωματούχος στην ίδια συζήτηση αναγνώρισε ότι από το 2018, υπό την προϋπόθεση ότι θα έχει εφαρμοστεί πιστά το πρόγραμμα (σ.σ.: και θα έχει ξεπεραστεί συγχρόνως ο «σκόπελος» των γερμανικών εκλογών) θα μπορούσε να συζητηθεί μια αποκλιμάκωση του στόχου, σταδιακά στο 2,5% και 2% του ΑΕΠ.

Η ελληνική κυβέρνηση επιθυμεί συγκεκριμένα να κατεβάσει τον πήχη του πρωτογενούς πλεονάσματος στο 2% για τη διετία 2019-2020 και κάτω από το 2% για τις αρχές της επόμενης δεκαετίας, προσδοκώντας στην απαλλαγή από δημοσιονομικά μέτρα ύψους 6 δισ. Στη διεκδίκηση αυτή έχει σύμμαχο τον διακηρυγμένο ως μεγάλο της αντίπαλο, δηλαδή το ΔΝΤ, το οποίο αμφισβητεί τη δυνατότητα του ελληνικού πολιτικού συστήματος να φτάσει σε πρωτογενές πλεόνασμα 3,5% το 2018, πόσο μάλλον να το διατηρήσει τα επόμενα χρόνια. Ζητεί μάλιστα ο πήχης να κατέβει χαμηλότερα και από την ελληνική επιδίωξη, συγκεκριμένα στο 1,5% του ΑΕΠ.

Εκτιμήσεις θέλουν την Ευρωζώνη και το ΔΝΤ να καταλήγουν σε συμβιβασμό για στόχο πρωτογενούς πλεονάσματος στο 2% του ΑΕΠ μετά το 2018. Μάλιστα, σύμφωνα με πληροφορίες, αυτό θα είχε ήδη μετουσιωθεί σε πράξη αν δεν είχαν μεσολαβήσει οι επιπλοκές από την υποκλοπή και διαρροή της περιβόητης συνομιλίας Τόμσεν - Βελκουλέσκου, γεγονός που φέρεται να λειτούργησε σε βάρος των ελληνικών συμφερόντων.

Οι χώρες που τα κατάφεραν

Μελετώντας τη διεθνή εμπειρία βλέπει κανείς πως αρκετές χώρες στο παρελθόν έχουν πετύχει τη διατήρηση πρωτογενών πλεονασμάτων για σημαντικό διάστημα, αν και ο ακριβής αριθμός περιπτώσεων δημοσιονομικής προσαρμογής ποικίλλει σημαντικά ανάλογα με τα κριτήρια και όρια που καθορίζονται από κάθε μελετητή. Αυτό είναι το κεντρικό συμπέρασμα στην τελευταία έκθεση του Γραφείου Προϋπολογισμού της Βουλής, στο σκέλος που διερευνά τα χαρακτηριστικά αντίστοιχων ιστορικών παραδειγμάτων.

«Το IMF (2013) εξετάζει 43 χώρες χρησιμοποιώντας στοιχεία από το 1950 και βρίσκει πως ο διάμεσος του μέγιστου πρωτογενούς πλεονάσματος της κατανομής των χωρών είναι περίπου 6,5% του ΑΕΠ για τις προηγμένες οικονομίες και 6,25% για τις αναδυόμενες οικονομίες της αγοράς. Χρησιμοποιώντας όμως μέσους όρους των πέντε ετών, η διάμεση τιμή πέφτει σε 3,5%-4% του ΑΕΠ. Ο Zheng (2014) δείχνει ότι από δείγμα 87 χωρών, μόνο 14 κατέγραψαν ένα μέσο πρωτογενές δημοσιονομικό πλεόνασμα άνω του 5% του ΑΕΠ για μια περίοδο πέντε ετών.

Από τις 14 χώρες, οι περισσότερες είχαν δημόσιο χρέος μεγαλύτερο του 60% του ΑΕΠ την περίοδο που διατηρούσαν υψηλά πρωτογενή πλεονάσματα. Οι Eichengreen και Panizza (2014), χρησιμοποιώντας δείγμα 54 αναπτυσσόμενων και ανεπτυγμένων οικονομιών, δείχνουν ότι μόνο το 8% των περιπτώσεων κατάφεραν να διατηρήσουν ένα μέσο πρωτογενές πλεόνασμα της τάξης του 4% για πέντε χρόνια. Επιπλέον, θεωρούν πως περιπτώσεις πρωτογενών πλεονασμάτων μεγαλύτερα από 3% που διαρκούν περισσότερο από οκτώ χρόνια είναι οικονομικά και πολιτικά ιδιοσυγκρασιακά.

Μελετώντας πέντε χώρες που ήταν σε θέση να διατηρήσουν πρωτογενές πλεόνασμα τουλάχιστον 4% του ΑΕΠ για δέκα τουλάχιστον έτη, διαπιστώνουν πως οι οικονομίες αυτές ήταν ασυνήθιστα μικρές και ανοικτές (Βέλγιο 1990-9, Ιρλανδία 1991, Νορβηγία 1999, Σιγκαπούρη 1990, Νέα Ζηλανδία 1994), ενώ συνδέουν την περίπτωση του Βελγίου με τις ειδικές περιστάσεις της επίτευξης των κριτηρίων σύγκλισης του Μάαστριχτ και την περίπτωση της Νορβηγίας με το πετρέλαιο της Βόρειας Θάλασσας και την απόφαση να δημιουργήσει ένα κρατικό επενδυτικό ταμείο».

Αίτημα ευρείας αποδοχής

Το Γραφείο Προϋπολογισμού της Βουλής εκτιμά ότι η υιοθέτηση χαμηλότερων δημοσιονομικών στόχων θα δώσει τη δυνατότητα για μείωση της σημερινής υψηλής φορολογίας. «Αυτό θα έχει ως συνέπεια ηπιότερες επιπτώσεις στην πραγματική οικονομία και κατ’ επέκταση υψηλότερους ρυθμούς οικονομικής ανάπτυξης μεσομακροπρόθεσμα, γεγονός που θα καταστήσει ταχύτερη την αποκλιμάκωση του δημόσιου χρέους».

Ειδικότερα, αφού «τρέχει» τρία σενάρια, η γνώμη του είναι ότι τα πρωτογενή πλεονάσματα πρέπει να κυμανθούν σε χαμηλότερα επίπεδα, της τάξης του 1%-2%. «Τα υπερβολικά πλεονάσματα προκαλούν συνθήκες ασφυξίας στην οικονομία -μέσω της υπερβολικής φορολόγησης και της μεγάλης μείωσης των δαπανών- με συνέπεια να πέφτει ο ρυθμός ανάπτυξης και να παγιδεύεται η οικονομία σε έναν φαύλο κύκλο στασιμότητας ή/και ύφεσης».

Σημειωτέον, σύμφωνα με τα στελέχη της Διεύθυνσης Οικονομικής Ανάλυσης και Μελετών της Τράπεζας της Ελλάδος, πρωτογενή πλεονάσματα 2% του ΑΕΠ από το 2018 και μετά είναι συνεπή με βιωσιμότητα του δημόσιου χρέους, αρκεί (α) να μετατεθούν περαιτέρω οι λήξεις των δανείων κατά 20 έτη και (β) να εξομαλυνθούν οι πληρωμές των τόκων που μεταφέρονται και κεφαλαιοποιούνται σε μια περίοδο 20 ετών.

Πώς υπολογίζεται το πρωτογενές πλεόνασμα

Η ΕΛΣΤΑΤ, όπως και η Eurostat, χρησιμοποιεί το Ευρωπαϊκό Λογιστικό Σύστημα (ESA 2010) για την καταγραφή των δημόσιων οικονομικών. Βάσει του συστήματος αυτού, η ΕΛΣΤΑΤ στο Δελτίο Δημοσιονομικών Στοιχείων (21.4.2016) για την περίοδο 2012-2015 αναφέρει ότι η Ελλάδα το 2015 παρουσίασε δημοσιονομικό έλλειμμα 12,8 δισ. ευρώ ή 7,2% του ΑΕΠ συνυπολογίζοντας την Καθαρή Κρατική Υποστήριξη προς τα Χρηματοπιστωτικά Ιδρύματα (ΚΚΥΧΙ) συνολικού ύψους 7,16 δισ. ή 4,1% του ΑΕΠ. Αντίθετα, εάν δεν ληφθεί υπ’ όψιν η ΚΚΥΧΙ το δημοσιονομικό έλλειμμα του 2015 μειώνεται σημαντικά στα 5,6 δισ. ευρώ ή 3,2% του ΑΕΠ.

Το πρωτογενές αποτέλεσμα προκύπτει με την αφαίρεση από το δημοσιονομικό αποτέλεσμα των δαπανών για τόκους. Οι τόκοι της Γενικής Κυβέρνησης κατά ESA-2010 το 2015 ανήλθαν στα 6,9 δισ. ευρώ ή 3,9% του ΑΕΠ. Συνεπώς, προκύπτει ότι το πρωτογενές αποτέλεσμα του προϋπολογισμού Γενικής Κυβέρνησης το 2015 (δηλαδή συμπεριλαμβάνοντας την ΚΚΥΧΙ) ήταν ελλειμματικό κατά 5,85 δισ. ευρώ ή 3,3% του ΑΕΠ.

Ωστόσο, η κυβέρνηση και οι θεσμοί, αποκλίνοντας από το Ευρωπαϊκό Σύστημα Λογαριασμών (ΕΣΑ 2010), έχουν συμφωνήσει ότι για τον υπολογισμό του πρωτογενούς αποτελέσματος της Γενικής Κυβέρνησης θα πρέπει να εξαιρούνται τα έσοδα και οι δαπάνες που δεν έχουν μόνιμο χαρακτήρα. Επομένως, σύμφωνα με τη μεθοδολογία της Σύμβασης Χρηματοδοτικής Διευκόλυνσης, το πρωτογενές αποτέλεσμα της Γενικής Κυβέρνησης δεν περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, την επίπτωση από την ΚΚΥΧΙ.

Βάσει των στοιχείων που ανακοίνωσε η ΕΛΣΤΑΤ (21.5.2016), το 2015 η Ελλάδα διέθεσε για τη στήριξη του τραπεζικού της συστήματος το ποσό των 7,16 δισ. ευρώ ή 4,1% του ΑΕΠ. Έτσι, εάν εξαιρεθεί η δαπάνη αυτή, το πρωτογενές αποτέλεσμα της Γενικής Κυβέρνησης από ελλειμματικό (5,9 δισ. ευρώ) ή 3,3% του ΑΕΠ μετατρέπεται σε πλεονασματικό κατά 1,3 δισ. ευρώ ή 0,7% του ΑΕΠ

Για το έτος 2014 η υποστήριξη των χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων είχε θετικές επιπτώσεις στο Ισοζύγιο Γενικής Κυβέρνησης. Αυτό οφείλεται στο ότι οι δεδουλευμένες αμοιβές που προκύπτουν από τις εγγυήσεις του διατραπεζικού δανεισμού και του συστήματος ομολογιακών δανείων, καθώς και τα έσοδα από τις προνομιούχες μετοχές των τραπεζών ήταν υψηλότερα από τις δεδουλευμένες δαπάνες. Αντιθέτως, στα έτη 2012, 2013 και 2015 η δαπάνη της υποστήριξης ήταν μεγαλύτερη από τα σχετικά έσοδα.

«Το 3,5% δεν είναι ρεαλιστικό»

Δημήτρης Κάτσικας, υπεύθυνος στο «Παρατηρητήριο για την Κρίση» του ΕΛΙΑΜΕΠ, στη «Ν»

Ο στόχος του 3,5% για σειρά ετών στην Ελλάδα δεν είναι ρεαλιστικός, διότι απαιτεί υψηλούς ρυθμούς ανάπτυξης, οι οποίοι δεν είναι εφικτοί με αυτό το μίγμα πολιτικής. Η ανάπτυξη απαιτεί εξωστρέφεια και εξαγωγές. Με τις σημερινές επιλογές, με την έμφαση στη φορολόγηση, η ελληνική οικονομία δεν έχει σήμερα τέτοιο προσανατολισμό.

Οι πιστωτές, σε γενικές γραμμές, με εξαίρεση ενδεχομένως ορισμένους παράγοντες της γερμανικής πλευράς, το αναγνωρίζουν αυτό -το ΔΝΤ άλλωστε το δηλώνει ρητά-, αλλά κρατούν την όποια προσαρμογή του στόχου για το τέλος, λόγω σοβαρής έλλειψης αξιοπιστίας της χώρας. Σε κάθε περίπτωση, θα πρέπει να δούμε πώς θα εξελιχθεί έως το 2018 το πρόγραμμα, με ιδιαίτερα πιθανή εξέλιξη την ενεργοποίηση του δημοσιονομικού «κόφτη».

Το γεγονός ότι οι σημερινοί στόχοι για τα πρωτογενή πλεονάσματα είναι πάντως χαμηλότεροι από τους αρχικούς οφείλεται στην αναθεώρηση επί τα χείρω των προβλέψεων για το ΑΕΠ μετά τις πολιτικές εξελίξεις του 2015 - το πρόγραμμα βεβαίως είχε ήδη μείνει πίσω από πιο νωρίς, εν όψει της προοπτικής των εκλογών. Δεν είναι όμως μόνο αυτό. Οι πιστωτές επιθυμούσαν εξαρχής να προσφέρουν μια διευκόλυνση στη νέα κυβέρνηση, η οποία στηριζόταν σε ένα νέο κόμμα διακυβέρνησης. Αυτό ήταν και το λάθος του ΣΥΡΙΖΑ, που δεν αξιοποίησε αυτήν την ευκαιρία, παρά οδήγησε τη χώρα σε μια διαπραγμάτευση με τα γνωστά αποτελέσματα.

Σημειωτέον, πρωτογενές πλεόνασμα μέσω μετάθεσης πληρωμών του Δημοσίου προς τον ιδιωτικό τομέα δεν είναι και ο πλέον θεμιτός τρόπος στην προσπάθεια για ανάκαμψη, κάτι που θα έπρεπε να λαμβάνουν υπ’ όψιν και οι πιστωτές.

Προτεινόμενα για εσάς

Σχολιασμένα