Γιατί απέτυχαν τα μνημόνια

Η απάντηση στο «δίλημμα» της προσαρμογής

Η περικοπή δαπανών, υπό την προϋπόθεση ότι δεν είναι οριζόντια αλλά στοχευμένη σε δομές και υπηρεσίες χαμηλής αποτελεσματικότητας, έχει άμεση και μετρήσιμη επίδραση στο δημοσιονομικό έλλειμμα, χωρίς να πλήττει τη δραστηριότητα του ιδιωτικού τομέα. Αντιθέτως, η αύξηση φόρων δημιουργεί αντικίνητρο στις επενδύσεις και κίνητρο στη φοροδιαφυγή, υπονομεύοντας την αναπτυξιακή δυναμική της οικονομίας. Οι συνέπειες της δεύτερης επιλογής αποδεικνύονται εκ του αποτελέσματος στην περίπτωση του ελληνικού προγράμματος προσαρμογής, το οποίο δεν ήταν επαρκώς βασισμένο σε μόνιμες περικοπές πρωτογενών δαπανών. «Μόνο το 2010 και το 2013 αυτό εφαρμόστηκε μετά βίας.

Στα υφεσιακά έτη 2011 και 2012 (αθροιστική απώλεια της τάξης του 15,5% του ΑΕΠ), μόνο το 45% και το 49%, αντίστοιχα, αφορούσε το σκέλος των δαπανών», τονίζει στη «Ν» ο συντονιστής του Γραφείου Προϋπολογισμού της Βουλής Παναγιώτης Λιαργκόβας. Τα στοιχεία που επιστρατεύει ο καθηγητής στο Πανεπιστήμιο Πελοποννήσου, για την περίοδο 2010-13, καταδεικνύουν ότι τα έτη κατά τα οποία δόθηκε μεγαλύτερη έμφαση στα φορολογικά έσοδα παρά στις περικοπές δαπανών συνδέθηκαν με τα υψηλότερα ποσοστά ύφεσης της ελληνικής οικονομίας.

Η αλήθεια είναι ότι, λαμβάνοντας υπ’ όψιν και τα στοιχεία του 2014, προκύπτει σε γενικές γραμμές μια αναλογία 50-50 στη σχέση φόρων και δαπανών, ως προς τη συμμετοχή στο μίγμα της συνολικής προσαρμογής. «Επικρατεί λαθεμένα η εντύπωση ότι η πολιτική η οποία εφαρμόστηκε τα τελευταία 5 χρόνια βασίστηκε σχεδόν αποκλειστικά σε φόρους. Βεβαίως, υπάρχει μια χρονολογική διαφοροποίηση, καθώς στο πρώτο μνημόνιο πράγματι περισσότερο αυξήθηκαν φόροι παρά μειώθηκαν δαπάνες, αλλά στο δεύτερο μνημόνιο περισσότερο μειώθηκαν δαπάνες παρά αυξήθηκαν φόροι. Αρα, στο συνολικό μίγμα, όσα έγιναν δεν ήταν κατά κόρον φόροι», συμπεραίνει μιλώντας στη «Ν» ο πρώην επικεφαλής του Συμβουλίου Οικονομικών Εμπειρογνωμόνων του υπουργείου Οικονομικών Πάνος Τσακλόγλου. Και έχει δίκιο. Υπάρχει όμως ακόμη μία παράμετρος.

Η διαφορά στην ελληνική περίπτωση

Πρόσφατη μελέτη των καθηγητών Τάσου Γιαννίτση και Σταύρου Ζωγραφάκη, με την υποστήριξη του Ινστιτούτου Μακροοικονομικής Πολιτικής στο Ιδρυμα Hans Boeckler, αποτυπώνει μια θεαματικά ανισοβαρή σχέση εσόδων και δαπανών κατά τον δημοσιονομικό εκτροχιασμό, που τελικά οδήγησε στην περίοδο της 5ετούς και πλέον προσαρμογής. Ο λόγος για τον οποίο το δημοσιονομικό έλλειμμα της Γενικής Κυβέρνησης εκτινάχθηκε στο 15,2% το 2009 από 5,6% το 2006, δηλαδή κατά 9,6% μέσα σε 4 έτη, ήταν ουσιαστικά η αύξηση των κρατικών δαπανών από 37,6% σε 44,4%.

Συνεπώς, το σύνολο των δαπανών του κράτους -σημειωτέον, εξαιρουμένων των πληρωμών για τόκους, επενδύσεις και ανακεφαλαιοποίηση τραπεζών- σημείωσε αύξηση της τάξης του 7,4% συνεισφέροντας κατά 77% στην εκτίναξη του δημοσιονομικού ελλείμματος. Την ίδια περίοδο, ο λόγος των εσόδων προς το ΑΕΠ περιορίστηκε κατά 1,9% (από 39,2% σε 37,3%), συνεισφέροντας κατά 19,8% στη δημοσιονομική επιδείνωση. Θα περίμενε λοιπόν κανείς ότι η μετέπειτα προσαρμογή θα εστίαζε ακριβώς στους παράγοντες οι οποίοι προκάλεσαν τη δημοσιονομική αποσταθεροποίηση. Ωστόσο, αυτό δεν συνέβη. Οι κυβερνήσεις της περιόδου 2009-13 επέλεξαν να μην προσαρμόσουν στο πρότερο επίπεδο τις δαπάνες σε σχέση με το ΑΕΠ.

Συγκεκριμένα, η δημοσιονομική δαπάνη μειώθηκε μόλις κατά 1 ποσοστιαία μονάδα. Είναι ενδεικτικό το γεγονός ότι οι περικοπές στις επενδύσεις, καθώς και η μείωση στους τόκους, μετά τη συμφωνία με τους πιστωτές για αποκλιμάκωση των επιτοκίων, συνέβαλαν στη δημοσιονομική προσαρμογή περισσότερο από τη μείωση των τρεχουσών δημόσιων δαπανών (17,2% έναντι 7,5%). Συνεπώς, αντί να εξισορροπηθεί η εκτόξευση που προηγήθηκε στο σκέλος των δαπανών, επεκτάθηκε το σκέλος των εσόδων, συμβάλλοντας στην προσαρμογή με 9,7 ποσοστιαίες μονάδες, δηλαδή κατά 72,4%.

Η αυταπάτη των μέσων όρων

«Η ασυμμετρία αυτή χαίρει έργω υποστήριξης “μνημονιακών” και “αντιμνημονιακών”. Καίτοι είναι επιλογή μη βιώσιμη, αντιαναπτυξιακή και αντικοινωνική, καθώς υπερασπίζεται μόνον τους σημερινούς τροφίμους του μεταπολεμικού και μεταπολιτευτικού πελατειακού κράτους», σχολιάζει χαρακτηριστικά στη «Ν» ο οικονομολόγος Χρήστος Ιωάννου.

Εύλογα προκύπτει το ερώτημα ποιος είχε την έμπνευση για το συγκεκριμένο μίγμα πολιτικής, το οποίο φαίνεται να αγνοεί τη γενεσιουργό αιτία του δημοσιονομικού εκτροχιασμού. Οι ελληνικές κυβερνήσεις ή η τρόικα; «Νομίζω ότι η ευθύνη είναι κυρίως δική μας. Εμείς γνωρίζουμε την ελληνική οικονομία και εμείς θα έπρεπε να έχουμε το μεγαλύτερο ενδιαφέρον και συμφέρον για τη γρηγορότερη και αποτελεσματικότερη λύση – έξοδο από την κρίση. Οι εκπρόσωποι της τρόικας ήταν “αλεξιπτωτιστές”.

Είχαν, όπως και αρκετοί δικοί μας, την αυταπάτη των μέσων όρων. Λειτούργησαν, δηλαδή, με γνώμονα τη σχέση φορολογικών εσόδων και δαπανών ως προς το ΑΕΠ, σε σύγκριση με την Ε.Ε. Αφού λοιπόν οι μέσοι όροι στα φορολογικά έσοδα βρίσκονται κάτω από τον αντίστοιχο ευρωπαϊκό όρο, σκέφτηκαν “ας αυξήσουμε τους ονομαστικούς συντελεστές”. Με αυτή την -καταστροφική- αυταπάτη κινήθηκαν και κινούνται όλοι. ΠΑΣΟΚ, Ν.Δ. και τώρα ΣΥΡΙΖΑ», τονίζει ο κ. Ιωάννου, ο οποίος μέσα από τον συλλογισμό του ανοίγει ακούσια ακόμη ένα ζήτημα.

Πράγματι, το ποσοστό του ΑΕΠ που διατίθεται για την αποπληρωμή φόρων στην Ελλάδα είναι σαφώς χαμηλότερο από τον ευρωπαϊκό μέσο όρο. Ομως, οι φορολογικοί συντελεστές βρίσκονται αντιθέτως σε υψηλά επίπεδα. Αυτό σημαίνει ότι η ελληνική οικονομία αντιμετωπίζει σημαντικό πρόβλημα είτε φοροαποφυγής (νόμιμες εξαιρέσεις κ.λπ.) είτε, κυρίως, φοροδιαφυγής. Επομένως, ανεξάρτητα από την τελική επιλογή στο δίλημμα «φόροι ή δαπάνες» κατά τη δημοσιονομική προσαρμογή, έχει ιδιαίτερη σημασία η παράμετρος της βελτίωσης στην αποτελεσματικότητα του φοροεισπρακτικού μηχανισμού.

Τι πέτυχε λοιπόν η Ελλάδα σε αυτό το επίπεδο την τελευταία 5ετία; Κρίνοντας από άρθρο – απολογισμό του τέως επικεφαλής οικονομολόγου στο ΔΝΤ Olivier Blanchard, όχι πολλά. Ο ίδιος κάνει λόγο για ανεπαρκή εφαρμογή καίριων μεταρρυθμίσεων στην Ελλάδα, «πολλές εκ των οποίων είτε δεν εφαρμόστηκαν, είτε δεν εφαρμόστηκαν αποτελεσματικά», υπό την επισήμανση ότι «απόπειρες βελτίωσης του φοροεισπρακτικού μηχανισμού και της φορολογικής συνείδησης απέτυχαν παντελώς».

Ο ατυχής επιμερισμός της προσαρμογής

Με τον έναν ή τον άλλον τρόπο, στην πραγματικότητα, το βάρος της προσαρμογής μετατοπίστηκε από τον δημόσιο στον υγιή ιδιωτικό τομέα. Το αποτέλεσμα ήταν να δημιουργηθεί ένα σημαντικό επιπρόσθετο φορολογικό βάρος στην ελληνική κοινωνία, το οποίο συνδυάστηκε με μαζική ανεργία στον ιδιωτικό τομέα. «Σε όρους αλληλεγγύης, αντιμετωπίζουμε μια στενή διασύνδεση ανάμεσα στο πολιτικό σύστημα και τη δημόσια διοίκηση σε βάρος σημαντικών συλλογικών συμφερόντων», υπογραμμίζουν οι κ.κ. Γιαννίτσης και Ζωγραφάκης.

«Ας μη γελιόμαστε. Οι ελληνικές κυβερνήσεις προσπάθησαν να προστατεύσουν την πελατεία τους, όπου αυτή βρισκόταν, στον δημόσιο τομέα ή για παράδειγμα σε ορισμένες ομάδες συνταξιούχων», αναγνωρίζει με τη σειρά του ο κ. Τσακλόγλου, ο οποίος επιπροσθέτως υπογραμμίζει μια πρακτική δυσκολία που συνοδεύει τη δημοσιονομική εξυγίανση μέσω φόρων.

Πρόκειται για το φαινόμενο αδυναμίας επίτευξης των στόχων. «Οταν περικόψεις μια δαπάνη κατά 10 ευρώ, γνωρίζεις με σιγουριά ότι θα εξοικονομήσεις 10 ευρώ. Οταν όμως αυξήσεις τη φορολογία στην κατανάλωση ενός αγαθού κατά 10%, δεν γνωρίζεις πώς θα αντιδράσει ο καταναλωτής. Ενδεχομένως αυτή η αύξηση να προκαλέσει, για παράδειγμα, σκιές στη συναλλαγή με τον πωλητή. Συχνά λοιπόν προβαίναμε σε ορισμένες εκτιμήσεις για το Χ αποτέλεσμα με τη μεταβολή του φόρου από το Α στο Β και τελικά δεν το πετυχαίναμε».

Προτάσεις περικοπής ή εξορθολογισμού που μένουν στα συρτάρια

Με βάση τη γενική παραδοχή ότι η περικοπή δαπανών προκαλεί λιγότερη ύφεση στην πραγματική οικονομία σε σύγκριση με την αύξηση φόρων, και παρά το γεγονός ότι στην περίπτωση της Ελλάδας ήταν ξεκάθαρα οι δαπάνες, οι οποίες συντέλεσαν στον δημοσιονομικό εκτροχιασμό, τίθεται το ερώτημα: Υπάρχει σήμερα «λίπος» στο ελληνικό Δημόσιο; «Αν εφαρμόσουμε οριζόντιες περικοπές, τότε “κόβουμε κόκαλο”.

Αν όμως περικόψουμε κρατικές δαπάνες οι οποίες αφορούν κυρίως μισθολογικά ή ασφαλιστικά προνόμια ορισμένων ομάδων, κυρίως σε ΔΕΚΟ, τότε τα περιθώρια εξοικονόμησης μπορούν να υπερβούν τα 2 δισ. Συνεπώς, στοχευμένα, υπάρχει “λίπος”», απαντά στη «Ν» ο καθηγητής στο LSE Δημήτρης Βαγιανός.

«Σε συρτάρια του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους υπάρχουν και οι αριθμοί και οι προτάσεις. Οι ιθύνοντες είτε απλώς τα προσπερνούν είτε καθυστερούν την εφαρμογή νέων συστημάτων περιστολής δαπανών, όπως στις δημόσιες προμήθειες», παρατηρεί ο κ. Ιωάννου, ωθώντας τη «Ν» να αναζητήσει αντίστοιχες, συγκεκριμένες προτάσεις εξοικονόμησης.

Ο διευθυντής ε.τ. του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους Ευάγγελος Βεκρής, μέσα στην τελευταία 5ετία, έχει καταθέσει δέσμη 44 ενδεικτικών προτάσεων περιστολής κρατικών δαπανών. Πρόκειται για εισηγήσεις εξοικονόμησης ή και αποτροπής δαπανών που βασίζονται κυρίως σε όσα κατά καιρούς έχουν προταθεί από τις Υπηρεσίες Δημοσιονομικού Ελέγχου σε φορείς όπως υπουργεία και ΝΠΔΔ.

Ο κ. Βεκρής διέθεσε στη «Ν» τα αντίστοιχα έγγραφα, υπό την επισήμανση ότι η ανταπόκριση έως σήμερα είναι ελάχιστη έως μηδαμινή. «Από αυτές τις υποβληθείσες προτάσεις για κατάργηση διατάξεων που αποτελούν γενεσιουργό αιτία καταχρηστικής διαχείρισης δημόσιου χρήματος, προχώρησε, μετά πολλής επιμονής των υπηρεσιακών παραγόντων, μόνο μία, που αφορά την κατάργηση της επιδότησης αγοράς – ανέγερσης κατοικίας σε προβληματικές περιοχές», αναφέρει χαρακτηριστικά.

Ο ίδιος κάνει λόγο για «παράθεση γευμάτων σε “εκλεκτούς” συνδαιτυμόνες, κάθε είδους δαπάνες “δημοσίων σχέσεων”, επιχορηγήσεις-ενισχύσεις συλλόγων για εκλογική πελατεία, οδοιπορικά και υπερωρίες χωρίς νόμιμη βάση, κατατμήσεις προμηθειών, έργων και υπηρεσιών για αποφυγή της προβλεπόμενης διαγωνιστικής διαδικασίας, απευθείας αναθέσεις δημόσιων έργων και παροχής υπηρεσιών, προσλήψεις συμβασιούχων με μη σύννομες συμβάσεις μίσθωσης έργου, μεταφορές μαθητών με επιδεικτική παραβίαση των προβλεπόμενων διαδικασιών, χορήγηση ανεξέλεγκτα παροχών και επιδομάτων (φοιτητικών, ορεινών περιοχών κ.λπ.) και διάφορα άλλα».

Αναφέρεται δε στην κατάργηση του ελέγχου από τις ΥΔΕ των νοσηλίων του ΟΠΑΔ («ο έλεγχος κατέληξε να ασκείται από ιδιωτικούς φορείς με δαπάνες των ίδιων των ελεγχομένων») και των εφημεριών ιατρών των νοσηλευτικών ιδρυμάτων «με αποτέλεσμα οι εν λόγω δαπάνες να εκτινάσσονται και να ζητούνται αναπληρωματικές πιστώσεις υπό το κράτος πιέσεων και εκβιασμών των ενδιαφερομένων».

Στα έγγραφα του διευθυντή ε.τ. του ΓΛΚ περιλαμβάνονται προτάσεις περικοπής ή εξορθολογισμού σε περιπτώσεις που αφορούν από κατηγορίες επιδομάτων «τα οποία νομιμοποιούνται μεταγενέστερα χωρίς να πληρούν τις προϋποθέσεις» έως κονδύλια προς δημοσίους υπαλλήλους που καθώς συνταξιοδοτούνται «λαμβάνουν τουλάχιστον 2.000 ευρώ για τη μεταφορά της οικοσκευής τους». Οι εκπρόσωποι των πιστωτών γνωρίζουν την ύπαρξη ανάλογων προτάσεων; «Οχι. Αν τη γνώριζαν, θα τις είχαν ζητήσει. Αλλά κι εκείνοι τελικά πιέζουν κυρίως στον τομέα των εσόδων», παρατηρεί ο κ. Βεκρής.