Ανάλυση
Της Βασιλικής Π. Παντελίδου – Κουρκουβάτη*
* Δικηγόρος Θεσσαλονίκης παρ’Αρείω Πάγω LLM στο «Διεθνικό και Ευρωπαϊκό Εμπορικό Δίκαιο & Εναλλακτική Επίλυση Διαφορών» (IHU) MSc στο «Δίκαιο, τις Επιχειρήσεις, το Κανονιστικό Πλαίσιο και την Πολιτική της Ενέργειας» (IHU) Διαπιστευμένη Διαμεσολαβήτρια (ΥΔΔΑΔ & CIArb)
Οι αγωγοί Nord Stream
Μετά την επιτυχημένη λειτουργία του ρωσικού αγωγού φυσικού αερίου Nord Stream 1 που ήδη από το 2011 μεταφέρει φυσικό αέριο μέσω Γερμανίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση, ένας νέος ρωσικός αγωγός, ο Nord Stream 2, θέτει διλήμματα στην Ευρωπαϊκή Ένωση για τη διαφοροποίηση του ενεργειακού εφοδιασμού της και προκαλεί αντιπαλότητες μεταξύ Γερμανίας με την Ουκρανία, Πολωνία και Σλοβακία, πρώην μέλη της Ρωσικής Ομοσπονδίας.
Ο Nord Stream 2 δεν θα υποκαταστήσει τον ήδη λειτουργούντα Nord Stream 1, αλλά θα προσθέσει νέες ποσότητες φυσικού αερίου σε αυτές που ήδη εισάγει η Ε.Ε. Θα κατασκευαστεί με την ίδια τεχνογνωσία και θα έχει την ίδια ετήσια δυναμικότητα μεταφοράς με τον Nord Stream 1 (55 δισ. κ.μ.). Οι δύο αγωγοί θα αποτελέσουν ένα Δίδυμο Σύστημα Αγωγών που θα συνδέει την Ρωσία απευθείας με την Γερμανία μέσω της Βαλτικής Θάλασσας, αποτελούμενο από υπέργεια τμήματα επί ρωσικού εδάφους στην περιοχή Ust-Luga, της περιφέρειας Λένινγκραντ (σημεία εισόδου), από υποθαλάσσια τμήματα που θα διέρχονται από τις αποκλειστικές οικονομικές ζώνες και τα χωρικά ύδατα της Φινλανδίας, Σουηδίας και Δανίας και θα καταλήγουν επί γερμανικού εδάφους στο Lubmin της περιοχής Greifswald (σημεία εξόδου).
Το κόστος του Nord Stream 2 υπολογίζεται σε 9,5 δισ. ευρώ περίπου και θα χρηματοδοτηθεί κατά το 50% από την Gazprom, μοναδικό μέτοχο της κατασκευάστριας «Nord Stream 2 AG», ενώ το υπόλοιπο 50% θα εισφέρουν ως κοινοπρακτούντες επενδυτές χρηματοδότες, με 950 εκ. ευρώ περίπου η κάθε μία, οι εταιρείες «ENGIE» (Γαλλία), «OMV» (Αυστρία), «Royal Dutch Shell» (Ολλανδία – ΗΒ), «Uniper», and «Wintershall» (θυγατρική της Γερμανικής BASF) μετά από συμφωνίες που σύναψαν με την Gazprom τον Απρίλιο του 2017.
Οι πηγές εφοδιασμού της Ε.Ε.
Η Ευρωπαϊκή Ένωση εισάγει φυσικό αέριο από την Νορβηγία, την Μεγάλη Βρετανία (Η.Β.), την Ολλανδία και την Ρωσία, εκ των οποίων οι πηγές της Ολλανδίας και της Μεγάλης Βρετανίας εξαντλούνται, καθιστώντας επιτακτική για την Ε.Ε. την ανάγκη διαφοροποίησης (diversification) των πηγών και των διαδρομών φυσικού αερίου για να καλυφθεί η ζήτηση σε φυσικό αέριο. Η προβλεπόμενη στέρηση των πηγών του Η.Β. και της Ολλανδίας καθιστά ακόμη πιο ευάλωτη την Ε.Ε. που θέλει να στραφεί σε αξιόπιστους προμηθευτές, ένας εκ των οποίων θεωρείται η ρωσική Gazprom.
Έτσι, τον Μάρτιο 2017 η Ευρωπαϊκή Επιτροπή αποφάσισε να διεξάγει διαπραγματεύσεις με την Gazprom για την λειτουργία του Nord Stream 2, η κατασκευή του οποίου έχει ήδη προχωρήσει σε μεγάλο βαθμό και η παράδοσή του αναμένεται περί τα τέλη του 2019.
Οι γεωπολιτικές σχέσεις των εμπλεκομένων χωρών
Μετά τον πόλεμο Ρωσίας – Ουκρανίας και την προσάρτηση τελικά της Κριμαίας από την Ρωσία το 2014, οι σχέσεις μεταξύ των δύο χωρών διαρρήχθηκαν. Ωστόσο, η Ρωσία συνέχισε να διοχετεύει στην Ε.Ε. φυσικό αέριο μέσω της Ουκρανίας, παραδίδοντας σε αυτήν μόνο το 2017 93 δισ. κ.μ. Παράλληλα, από το 2009 η Ρωσία άρχισε να κατασκευάζει εναλλακτικούς αγωγούς μεταφοράς φυσικού αερίου (όπως τον Nord Stream 1 και τον Turk Stream με ετήσια δυναμικότητα 55 και 31.5 δισ. κ.μ., αντιστοίχως) περικόπτοντας τις μεταφερόμενες ποσότητες φυσικού αερίου μέσω Ουκρανίας, με απώτερο σκοπό να σταματήσει να χρησιμοποιεί το σύστημα μεταφοράς της. Από την πλευρά της η Ουκρανία μεταξύ των ετών 2013 – 2017 μείωσε δραστικά (κατά 38%) την εγχώρια κατανάλωσή της σε φυσικό αέριο για να αποφύγει να συνάπτει συμβάσεις προμήθειας με την Gazprom και για να καλύπτει τις ανάγκες της κατέφυγε σε εισαγωγές από άλλες Ευρωπαϊκές χώρες. Την ένταση μεταξύ των δύο χωρών επέτειναν δικαστικές διαφορές που κατέληξαν σε δύο διεθνείς διαιτησίες μεταξύ της Ουκρανικής Naftogaz και της Ρωσικής Gazprom. Μία εξ αυτών έχει βάση τη σύμβαση προμήθειας που λήγει περί τα τέλη του 2019.
Παρά τις κινήσεις απεξάρτησης από τη Ρωσία, η Ουκρανία δεν θέλει την κατασκευή και λειτουργία του Nord Stream 2, γιατί θα χάσει τα τέλη διέλευσης του ρωσικού φυσικού αερίου, που, σύμφωνα με τη Naftogaz, ανέρχονται ετησίως σε 3 δισ. δολάρια. Το ποσό αυτό στηρίζει την οικονομία της χώρας και η στέρησή του δύσκολα θα υποκατασταθεί από άλλη πηγή. Επιπλέον, η παραγκώνιση του ήδη πεπαλαιωμένου και κακοσυντηρημένου δικτύου μεταφοράς της Ουκρανίας (αγωγοί Soyuz και Brotherhood) από τη Ρωσία, εκμηδενίζει τη δυνατότητα εύρεσης επενδυτών που θα χρηματοδοτήσουν την αποκατάστασή του.
Άμεσα εξαρτώμενες από την κατάργηση του δικτύου μεταφοράς της Ουκρανίας είναι η Πολωνία και η Σλοβακία που εισάγουν φυσικό αέριο για εγχώρια κατανάλωση. Και οι δύο χώρες φοβούνται την εξάρτηση από τη Ρωσία και συμφωνούν με την άποψη ότι ο Nord Stream 2 θα γίνει η αιτία να αυξηθεί περισσότερο η επιρροή της Ρωσίας ως προμηθευτή φυσικού αερίου στην Ε.Ε., με αποτέλεσμα να μπορεί η Gazprom ελέγχει τις ποσότητες και τις τιμές φυσικού αερίου που πωλεί στην Ε.Ε., αποκτώντας έναν ξεκάθαρο μονοπωλιακό ρόλο και δημιουργώντας βαθύτερη εξάρτηση της Ε.Ε. από την Ρωσία. Επιπλέον, αντιτίθενται στο έργο γιατί θα χάσουν τα τέλη διέλευσης φυσικού αερίου προς την Ε.Ε., αλλά και γιατί φοβούνται για τον δικό τους ενεργειακό εφοδιασμό, εάν η Gazprom σταματήσει την μεταφορά φ.α. μέσω του συστήματος της Ουκρανίας.
Ειδικότερα, η Πολωνία τάσσεται ευθέως κατά του Nord Stream 2 ζητώντας ρητές δεσμεύσεις από τη Ρωσία για τους όρους λειτουργίας του. Άλλωστε, υπέστη στο παρελθόν αδικαιολόγητη διακοπή παροχής και αναγκάστηκε να πληρώσει το φυσικό αέριο σε υψηλότερες τιμές από τις συμφωνημένες. Η Πολωνία ισχυρίζεται ότι ο αγωγός παραβιάζει τον εθνικό της νόμο περί μονοπωλίων, και μάλιστα, τον Μάϊο του 2018 η Αρχή Ανταγωνισμού και Προστασίας Καταναλωτών της Πολωνίας κίνησε νομικές διαδικασίες εναντίον της Κοινοπραξίας των κατασκευαστών, καταγγέλλοντας ότι η Κοινοπραξία δεν έλαβε προηγουμένως την συγκατάθεσή της για την κατασκευή του έργου και ζήτησε ως αποζημίωση το 10% του τζίρου της. Η Πολωνία επίσης υποστηρίζει σθεναρά την εφαρμογή του ευρωπαϊκού δικαίου σε όλα τα τμήματα του αγωγού εντός και εκτός Ε.Ε., όπως ίσχυσε για τους αγωγούς South Stream και Yamal.
Σχετικά με τις χώρες της Βαλτικής, ο Nord Stream 2 θα διέλθει κατά 375 χλμ την ΑΟΖ της Φινλανδίας, κατά 500 χλμ. την ΑΟΖ της Σουηδίας και κατά 140 χλμ την ΑΟΖ και τα χωρικά ύδατα της Δανίας. Οι χώρες αυτές εξέφρασαν έντονο προβληματισμό για τον βαθμό επικινδυνότητας του αγωγού που θα περνά δίπλα από τις ακτές τους, και για ζητήματα ασφάλειας στην Βαλτική Θάλασσα, καθώς αναμένεται ότι η Ρωσία θα εντείνει την στρατιωτική παρουσία της στην περιοχή με αφορμή τάχα την επίβλεψη και ασφάλεια των υποδομών του αγωγού. Τα κόμματα της αντιπολίτευσης των παραπάνω χωρών και οι ΗΠΑ πίεσαν τις εθνικές κυβερνήσεις να παρακωλύσουν το έργο επ’αόριστον, χρησιμοποιώντας το εθνικό δίκαιο ως πρόσκομμα για την έκδοση αδειών. Τελικά, οι χώρες αυτές επέλεξαν να μην έρθουν σε αντιπαράθεση με τη Γερμανία, και εξέδωσαν τις άδειες κατασκευής και διέλευσης του αγωγού από τις παράκτιες ζώνες τους.
Η Γερμανία αντίθετα αντιμετωπίζει τον Nord Stream 2 μόνον ως «οικονομικό θέμα», αδειοδότησε την κατασκευή του και τάσσεται υπέρ της συμφωνίας με τη Ρωσία για να μετατρέψει την περιοχή Greifswald σε κόμβο ενεργειακής διαμετακόμισης για την Ε.Ε. αντικαθιστώντας την Ουκρανία και αναβάλλοντας την εισροή του αμερικανικού LNG στην Ε.Ε. Η Γερμανία διαθέτει ένα σύστημα με δυναμικότητα μεταφοράς ετησίως 313-340 δισ. κ.μ. φυσικού αερίου, ενώ οι εγχώριες ανάγκες της ανέρχονται μόλις σε 80 δισ. κ.μ. Η περίσσεια του εθνικού συστήματος μεταφοράς θα χρησιμοποιηθεί για να διοχετεύει φυσικό αέριο σε χώρες της Δυτικής Ευρώπης, αυξάνοντας έτσι τη δύναμη και την οικονομική και πολιτική επιρροή της μέσα στην Ε.E.
Η Ρωσία κατασκευάζει το έργο γιατί χρειάζεται την οικονομική συμφωνία πώλησης του φ.α. στην Ε.Ε., αλλά και γιατί γνωρίζει πολύ καλά ότι η Ε.Ε. δεν μπορεί να καλύψει τις ανάγκες εφοδιασμού της χωρίς τη Ρωσία ενόψει της μεγάλης μείωσης των αποθεμάτων της Ολλανδίας και του Η.Β. «Δεν μπορείτε χωρίς εμάς» είναι η μόνιμη επωδός της Ρωσίας προς την Ε.Ε. Αυτό είναι ένα αντικειμενικό γεγονός που γνωρίζουν καλά και οι δύο πλευρές και που τελικά ρυθμίζει την ευελιξία τους στις διαπραγματεύσεις.
Η στάση των ΗΠΑ και της Ε.Ε.
Οι ΗΠΑ τάσσονται κατά του αγωγού και απειλούν με κυρώσεις. Στόχος τους είναι να πωλήσουν το δικό τους υγροποιημένο φυσικό αέριο (ΥΦΑ/LNG) στην Ε.Ε., όπως επιτυχώς κάνουν μέχρι σήμερα σε χώρες της Ασίας. Ωστόσο, το ΥΦΑ είναι πιο ακριβό από το φυσικό αέριο, και επομένως η προτίμηση του Αμερικάνικου ΥΦΑ έναντι του Ρωσικού φυσικού αερίου θα κριθεί τελικά από την ίδια την αγορά, που, όπως αναμένεται, θα προτιμήσει να προμηθευτεί το φθηνότερο φυσικό αέριο έναντι του ακριβού LNG. Από την άλλη πλευρά οι αμερικανικές εταιρείες πωλούν LNG σε υψηλές τιμές σε πλούσιες χώρες της Ασίας, και δεν έχουν συμφέρον να ρίξουν τις τιμές τους για να ανταγωνιστούν το ρωσικό φυσικό αέριο και να πωλήσουν στην Ε.Ε.
Γνωρίζοντας ότι οι νόμοι λειτουργίας της αγοράς δεν θα ευνοήσουν τις πολιτικές θέσεις της κυβέρνησης των ΗΠΑ, η τελευταία κατηγορεί ανοιχτά την Γερμανία ότι υποστηρίζει τον Nord Stream 2 γιατί προσδοκά να λάβει ανταλλάγματα από τη Ρωσία, και ζητά να συνεχιστεί η προμήθεια φ.α. στην Ε.Ε. μέσω Ουκρανίας. Ισχυρίζεται επίσης ότι ο Nord Stream 2 δεν αποτελεί πραγματικά διαφοροποιημένη πηγή που θα εξασφαλίσει τον ενεργειακό εφοδιασμό της Ε.Ε., αλλά αντίθετα, θα αυξήσει την επιρροή της Ρωσίας στην Ε.Ε. και θα την καταστήσει ευάλωτη μελλοντικά.
Προσπαθώντας να χρησιμοποιήσει όλα τα μέσα πίεσης, την 25 Ιουλίου 2017 η Βουλή των Εκπροσώπων των ΗΠΑ ψήφισε νέο Νόμο (“Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act (CAATSA)”) για την επιβολή κυρώσεων ακόμη και κατά των ευρωπαϊκών εταιρειών που χρηματοδοτούν το έργο. Σύμφωνα με τον CAATSA, το Κογκρέσο έχει τη δυνατότητα άμεσης επιβολής υψηλών προστίμων σε εξατομικευμένες περιπτώσεις εταιρειών. Ο Rainer Seele, CEO της Αυστριακής εταιρείας OMV, δήλωσε πρόσφατα ότι «οι τόσο υψηλές κυρώσεις καθιστούν σχεδόν αδύνατη τη χρηματοδότηση του έργου». Τέλος, την επέμβαση των ΗΠΑ για την απεξάρτηση από τη Ρωσική επιρροή παρακίνησαν και χώρες της Κεντρικής Ευρώπης βλέποντας ότι σε ευρωπαϊκό επίπεδο παραγκωνίζονται οι θέσεις τους από την ισχυρή Γερμανία.
Η Ε.Ε. κατηγόρησε ευθέως τις ΗΠΑ ότι παρεμβαίνουν στην ευρωπαϊκή ενεργειακή αγορά και ότι «πολιτικοποιούν» το θέμα του ενεργειακού εφοδιασμού, ενώ η ίδια (Ε.Ε.) θέτει ζήτημα κανονιστικής ασυμβατότητας του Nord Stream 2 με το ευρωπαϊκό δίκαιο.
Η Ε.Ε. διατήρησε εξ αρχής επιφυλακτική στάση απέναντι στη Ρωσία που εφαρμόζει την πολιτική της «Ευρώπης δύο ταχυτήτων» θέτοντας στις συμβάσεις προμήθειας φυσικού αερίου ειδικές ρήτρες για ευέλικτες τιμές, δηλ. χαμηλότερες σε δυτικές χώρες και υψηλότερες στις πρώην ανατολικές, καθώς επίσης και ρήτρες που απαγορεύουν την επαναπώληση του φυσικού αερίου σε άλλες μη ευνοούμενες (όπως η Πολωνία και η Ουκρανία). Η Ε.Ε. κατηγόρησε την Gazprom ότι κάνει κατάχρηση δεσπόζουσας θέσης στην Πολωνία, Τσεχία, Ουγγαρία, Σλοβακία, Βουλγαρία, Εσθονία, Λετονία και Λιθουανία, και ανέθεσε στην Ευρωπαϊκή Ρυθμιστική Αρχή Ανταγωνισμού τη διεξαγωγή σχετικής έρευνας.
Εγειρόμενα νομικά ζητήματα
Σε νομικό επίπεδο, το επίμαχο ζήτημα μεταξύ Ε.Ε. και Ρωσίας είναι ποιό δίκαιο θα εφαρμοστεί στο εξωχώριο παράκτιο τμήμα του αγωγού και μοναδικό σημείο εισαγωγής φυσικού αερίου που θα ξεκινάει από τη Ρωσία, δηλαδή εκτός δικαιοδοσίας της Ε.Ε., επί του οποίου η προμηθεύτρια Gazprom θα έχει τον απόλυτο έλεγχο. Το γεγονός αυτό ισχυροποιεί τη θέση της Ρωσίας στις διαπραγματεύσεις που αντιτάσσεται στην εφαρμογή του ευρωπαϊκού ενεργειακού δικαίου, και ειδικότερα επιδιώκει να διαχειρίζεται αποκλειστικά τον νέο αγωγό, να υπονομεύσει τον υγιή ανταγωνισμό στην αγορά φυσικού αερίου της Ε.Ε. διατηρώντας το μονοπώλιό της.
Την 9-6-2017 κατόπιν αιτήματος του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της Ε.Ε., η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έλαβε εντολή για τη διεξαγωγή διαπραγματεύσεων με τη Ρωσία για να καταστεί δυνατή η εύρεση του κατάλληλου κανονιστικού πλαισίου για τη λειτουργία του αγωγού. Στόχος είναι να εφαρμοστεί το ευρωπαϊκό δίκαιο που προβλέπει την πρόσβαση τρίτων στο δίκτυο μεταφοράς (κατ’ελάχιστον στο 10% της διαθέσιμης δυναμικότητας του αγωγού), τον διαχωρισμό του εφοδιασμού από την μεταφορά, την πιστοποίηση του διαχειριστή και την διαφάνεια ορισμού των τελών χρήσης του δικτύου σε όλα τα τμήματα του αγωγού, επίγεια και υποθαλάσσια, τόσο στις περιοχές εντός Ε.Ε. όσον και στις παράκτιες και μη περιοχές εκτός Ε.Ε. (εξωχωρική δικαιοδοσία).
Τον Νοέμβριο του 2017 η Ευρωπαϊκή Επιτροπή διά του αρμοδίου επιτρόπου της Μιγκέλ Αρίσα Κανιέτε δήλωσε ότι ο Nord Stream 2 δεν περιλαμβάνεται στα έργα κοινού ενδιαφέροντος της Ε.Ε. γιατί δεν συνιστά προτεραιότητά της, ζήτησε όμως, την αναθεώρηση των κανόνων της Οδηγίας 2009/73/ΕΚ που αφορούν αγωγούς από τρίτες χώρες υποβάλλοντας σχετική πρόταση στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο. Η Επιτροπή Βιομηχανίας, Έρευνας και Ενέργειας του Ευρωκοινοβουλίου άρχισε να συντάσσει την πρόταση αναθεώρησης για να τροποποιήσει το δίκαιο περί ανταγωνισμού, ώστε ο Nord Stream 2 να γίνει συμβατός με την Οδηγία και να μην την παραβιάζει.
Κατά της πρότασης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής στράφηκαν ήδη ευρωπαϊκές ενεργειακές εταιρείες με το αιτιολογικό ότι δεν διεξήχθησαν μελέτες επιπτώσεων και δημόσιες διαβουλεύσεις με όσους έχουν έννομο συμφέρον, ενώ η Ρωσία προσέφυγε στον Παγκόσμιο Οργανισμό Εμπορίου για να αποδεσμευθεί από την υποχρέωση συμμόρφωσής της με τους κανόνες της ευρωπαϊκής ενεργειακής αγοράς.
Τέλος, την 24-5-2018 η αρμόδια επίτροπος Μαργκρέτε Βεστάγκερ της Ευρωπαϊκής Ρυθμιστικής Αρχής Ανταγωνισμού ανακοίνωσε την ολοκλήρωση της έρευνας επί της Gazprom χωρίς να της επιβάλλει πρόστιμο, καθώς η τελευταία συμφώνησε να μειώσει την τιμή του φυσικού αερίου και να επιτρέψει το εμπόριο του στην ανατολική Ευρώπη.
Συμπεράσματα
Η Ε.Ε. πρέπει να αντιμετωπίσει επαρκώς και με μακροπρόθεσμο σχεδιασμό το ζήτημα της διαφοροποίησης των πηγών φυσικού αερίου. Δεδομένη είναι η αύξηση της κατανάλωσης για τα επόμενα χρόνια παρά την Συμφωνία του Παρισιού και τον στόχο περί μετάβασης στην καθαρή ενέργεια (ΑΠΕ). Τα αποθέματα των χωρών που προμηθεύουν σήμερα την Ε.Ε. με φυσικό αέριο μειώνονται. Σε κάθε περίπτωση η έξοδος του Ηνωμένου Βασιλείου από την Ευρωπαϊκή Ένωση (Brexit) θέτει επιπλέον θέματα επαναδιαπραγμάτευσης των συμφωνιών προμήθειας που υπάρχουν, καθιστώντας αβέβαιη την μελλοντική εξασφάλιση φυσικού αερίου.
Το ζήτημα όμως, όπως διαφαίνεται κατά τα προλεχθέντα, δεν είναι μόνον ενεργειακό και οικονομικό. Είναι καθαρά πολιτικό και στοχεύει στο ποιός θα έχει τον πρωταρχικό ρόλο και λόγο στα πράγματα της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Θα μπορέσει η Ε.Ε. να υψώσει ανάστημα στην Ρωσία και να επιβάλλει τους όρους της ή θα υποκύψει στη δύναμη του Ρώσου προμηθευτή και του ευρωπαίου συμμάχου του; Εάν γίνει αυτό, πώς θα αντιδράσουν οι ΗΠΑ για να αντιμετωπίσουν τη νέα κατάσταση;
