Eφαρμογή των Διεθνών Λογιστικών Προτύπων στο Δημόσιο: Nέα εποχή Δημοσιονομικού Εκσυγχρονισμού

Καθηγητής Κωνσταντίνος Ζοπουνίδης, Ακαδημαϊκός

Μαρία Μανιαδή, Ορκωτή Ελέγκτρια, MSc

H εφαρμογή των Διεθνών Λογιστικών Προτύπων στο Δημόσιο και η αναμόρφωση της δημοσιονομικής νομοθεσίας αποτελεί μια σημαντική μεταρρύθμιση. Η υιοθέτηση των ΔΛΠ για το Δημόσιο Τομέα (International Public Sector Accounting Standards – IPSAS) ξεχωρίζει ως το σημαντικότερο βήμα προόδου και εξέλιξης στη δημοσιονομική λογιστική, ενισχύοντας τη διαφάνεια και την αξιοπιστία των δημοσίων οικονομικών, με παράλληλη συμβολή στην παγκόσμια ανάπτυξη και ευημερία μέσω της σύγκλισης και εναρμόνισης των δημόσιων συστημάτων λογιστικής στις διάφορες χώρες και οργανισμούς. Οι οικονομικές καταστάσεις αποτελούν εργαλείο λήψης αποφάσεων, ειδικότερα αυτές  ενός κράτους αποκτά τελείως διαφορετικές διαστάσεις. Η υιοθέτηση της αρχής του δουλευμένου ως λογιστικό πλαίσιο υιοθετείται με το Δ.Π. 54/2018.

Διεθνή Λογιστικά Πρότυπα στο Δημόσιο

Ο δημόσιος τομέας στην Ελλάδα αποτελείται από τη Γενική Κυβέρνηση, τα εκτός αυτής νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου καθώς και τις εκτός αυτής  Δημόσιες Επιχειρήσεις και Οργανισμούς. Τμήμα της αποτελεί η Κεντρική Κυβέρνηση της οποίας επίσης τμήμα αποτελεί η Κεντρική Διοίκηση στην οποία  περιλαμβάνεται η Προεδρία της Δημοκρατίας, τα Υπουργεία, οι Ανεξάρτητες Αρχές και οι Αποκεντρωμένες Διοικήσεις. Αυτή τη στιγμή υπάρχει ένα σύνολο από σχέδια λογαριασμών ( κλαδικά λογιστικά σχέδια και συστήματα κωδικών αριθμών προϋπολογισμού) που αφορούν τη Γενική Κυβέρνηση στην Ελλάδα.

Η υιοθέτηση των IPSAS προσφέρει τη δυνατότητα αποτελεσματικότερης διαχείρισης των δημοσίων οικονομικών με πολλαπλά οφέλη, όπως τη μείωση κόστους λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης και της κυβέρνησης, τη μείωση κρατικού δανεισμού και ως εκ τούτου και τη μείωση του αντίστοιχου κόστους του, την ορθότερη κατανομή και απελευθέρωση δημοσίων πόρων, οι οποίοι θα συμβάλουν στην ενίσχυση της απασχόλησης, τη μείωση κόστους των δημοσίων αγαθών και υπηρεσιών, τη μεγαλύτερη διαφάνεια και λογοδοσία (accountability) μέσω της απεικόνισης όλων των πραγματοποιημένων συναλλαγών, τη  βελτίωση της ποιότητας και ενίσχυση της αξιοπιστίας των δημοσίων λογαριασμών, τη  βελτίωση της οικονομικής ανταγωνιστικότητας, ευνοώντας έμμεσα τις επιχειρήσεις του ιδιωτικού τομέα, και την  απόκτηση συγκριτικού πλεονεκτήματος στη διεθνή αγορά.

Η απουσία λογιστικών προτύπων δημόσιας λογιστικής όπως τα IPSAS επιβάλλει ένα σημαντικό κόστος στους φορείς του δημοσίου, λόγω της έλλειψης αξιόπιστων στοιχείων για τη λήψη αποφάσεων και αδυναμία αξιοποίησης των δημόσιων πόρων, με αρνητικές συνέπειες στο σύνολο της οικονομίας. Το ζητούμενο λοιπόν για την δημόσια διοίκηση είναι ο σχεδιασμός και η κατάρτιση ενός νέου ενιαίου λογιστικού σχεδίου που θα υιοθετηθεί από όλο το δημόσιο τομέα, βασισμένο στα ΔΛΠ. Η εφαρμογή των IPSAS ή ενός αντίστοιχου λογιστικού πλαισίου στο δημόσιο τομέα αποτελεί μία τεράστια πρόκληση. Το λογιστικό πλαίσιο αυτό διέπει τις οντότητες της γενικής κυβέρνησης, όπως αυτές καθορίζονται από το μητρώο της Ελληνικής Στατιστικής Αρχής (ΕΛΣΤΑΤ), και ανέρχονται σε ένα πλήθος 1.718 φορέων.

Με το νέο Λογιστικό Σχέδιο της Γενικής Κυβέρνησης επιδιώκεται η ορθή απεικόνιση της οικονομικής κατάστασης και της περιουσιακής διάρθρωσης της Γενικής Κυβέρνησης, η ορθή εκτίμηση της πιστοληπτικής ικανότητάς της, ο λογιστικός χειρισμός των συναλλαγών της Γενικής Κυβέρνησης με ομοιόμορφο τρόπο, η άντληση αξιόπιστων πληροφοριών για τη λήψη αποφάσεων, η απλούστευση και διευκόλυνση των ελέγχων. Η αύξηση της παραγωγικότητας, καθώς και η σύνδεση, στο βαθμό του εφικτού, του λογιστικού πλαισίου του Δημοσίου με το λογιστικό πλαίσιο του ιδιωτικού τομέα. Το νέο λογιστικό πλαίσιο είναι διασυνδεδεμένο με την παρακολούθηση της εκτέλεσης του προϋπολογισμού και εξυπηρετεί πληροφοριακές ανάγκες για την σύνταξή του.

Συνολικά, το ζήτημα είναι μείζονος σημασίας και αποτελεί σημαντική ευκαιρία για πραγματικά ουσιαστική μεταρρύθμιση μακροπρόθεσμου χαρακτήρα. Καλύπτει συνολικά όλους τους υποτομείς της γενικής κυβέρνησης και παρουσιάζει όλες τις απαραίτητες πληροφορίες, που αποτυπώνονται λογιστικά βάσει της αρχής του δεδουλευμένου, με σκοπό την παροχή στοιχείων βασισμένων στα πρότυπα του Ευρωπαϊκού Συστήματος Λογαριασμών (ESA 2010 Κανονισμός ΕΕ 549/2013)

Με αφετηρία την υποχρέωση της χώρας να ενσωματώσει την Οδηγία 2011/85 στο εθνικό δίκαιο, καθώς και να εξειδικεύσει ορισμένες διατάξεις Ευρωπαϊκών Κανονισμών, ο νόμος του δημόσιου λογιστικού 2362/95 καταργήθηκε και αντικαταστάθηκε από το νέο νομοθετικό πλαίσιο του 4270/14 που ψηφίστηκε τον Ιούνιο 2014 από τη Βουλή. Βρισκόμαστε τώρα στη δεύτερη φάση, κάποιων τροποποιήσεων στη δημοσιονομική νομοθεσία. Τα σημεία στα οποία επικεντρώνονται οι αναγκαίες αλλαγές είναι μεταξύ άλλων, τα θέματα ελέγχου και διαδικασίας  πληρωμής δαπανών,  τα επόμενα βήματα για το ρόλο του υπόλογου στις πληρωμές του ΠΔΕ και για τις  Ανεξάρτητες αρχές η διαφάνεια στην προετοιμασία και την έγκριση των προϋπολογισμών στο πλαίσιο ενίσχυσης της ανεξαρτησίας τους. Οι υπόχρεες οντότητες, θα πρέπει να αναπτύξουν ένα κατάλληλο λογιστικό σύστημα για την παρακολούθηση των εσόδων, κερδών, εξόδων, ζημιών, λοιπών στοιχείων της καθαρής θέσης, περιουσιακών στοιχείων, ενδεχόμενων περιουσιακών στοιχείων, υποχρεώσεων, ενδεχόμενων υποχρεώσεων, προβλέψεων και λοιπών οικονομικών ροών για τη σύνταξη των απαιτούμενων χρηματοοικονομικών αναφορών.

Το λογιστικό σύστημα θα πρέπει να τηρείται με βάση τη διπλογραφική μέθοδο και  να επιτρέπει την παρακολούθηση των στοιχείων των χρηματοοικονομικών αναφορών σε ελάχιστο επίπεδο.

Το νέο νομοθετικό πλαίσιο εφαρμογής των IPSAS δίνει ιδιαίτερη βαρύτητα στην ανάπτυξη ενός ενιαίου λογιστικού σχεδίου καταγραφής και παρακολούθησης των συναλλαγών. Οι βασικότερες αρχές που διέπουν το λογιστικό σχέδιο είναι η υποχρέωση ανάπτυξης και τήρησης κοινού σχεδίου λογαριασμών για την καταγραφή των συναλλαγών τους.

Το σχέδιο λογαριασμών θα πρέπει υποχρεωτικά να αναπτύσσεται με τρόπο που σε συνδυασμό,  με το πληροφοριακό σύστημα της οντότητας, να ικανοποιεί τις απαιτήσεις για οικονομική, διοικητική και λειτουργική ταξινόμηση.

Η οικονομική ταξινόμηση αντανακλά τη φύση των λογαριασμών και το απαιτούμενο επίπεδο ανάλυσης και συγκέντρωσης των πληροφοριών. Η ανάλυση ακολουθεί τα πρότυπα του Ευρωπαϊκού Συστήματος Λογαριασμών (ESA), και συμπληρωματικά του συστήματος Χρηματοοικονομικής Στατιστικής Κυβερνήσεων (GFS). Η οικονομική ταξινόμηση αποτελεί τη βάση σύνταξης όλων των χρηματοοικονομικών αναφορών.

Η διοικητική ταξινόμηση αντανακλά την οργανωτική και ιεραρχική δομή των οντοτήτων και καθορίζει τις διοικητικές θέσεις που είναι νομικά υπεύθυνες για τη διαχείριση των εξόδων, των εσόδων, των περιουσιακών στοιχείων και των υποχρεώσεων των οντοτήτων.

Η λειτουργική ταξινόμηση καθορίζει τους τομείς ανάλυσης των δαπανών και αναπτύσσεται βάσει των αρχών που τίθενται από τα Διεθνή Πρότυπα C.O.F.O.G. (Classification of the Functions of Government) που εκδίδονται από τα Ηνωμένα Έθνη. Η ταξινόμηση δείχνει το σκοπό για τον οποίο πραγματοποιούνται οι συναλλαγές δαπανών σε αντίθεση με την διοικητική ταξινόμηση η οποία ακολουθεί τη διοικητική οργάνωση των φορέων της γενικής κυβέρνησης. Με αυτό τον τρόπο παρακολουθούμε τις δαπάνες σε διαφορετικές διαστάσεις.

Συμπερασματικά, από την εφαρμογή των IPSAS, θα προκύψουν τα εξής βασικά οφέλη όπως οι οικονομικές καταστάσεις των οντοτήτων του δημοσίου τομέα θα παρουσιάζουν εύλογα από κάθε ουσιώδη άποψη την οικονομική θέση και απόδοση τόσο της κάθε οντότητας ξεχωριστά όσο και της κυβέρνησης γενικότερα και συνεπώς το ευρύτερο κοινό θα γνωρίζει την εξελικτική πορεία των οικονομικών μεγεθών του κράτους. Οι αξιωματούχοι των κυβερνήσεων θα μπορούν να λαμβάνουν τις κατάλληλες αποφάσεις, εφόσον θα έχουν έγκαιρη, πλήρη και αξιόπιστη πληροφόρηση για την πραγματική οικονομική θέση και οικονομική απόδοση κάθε οντότητας του δημοσίου τομέα (πολλές κυβερνητικές αποφάσεις μέχρι σήμερα βασίστηκαν σε ελλιπή στοιχεία). Οι Οικονομικές καταστάσεις των δημοσίων οντοτήτων κάθε κράτους θα είναι διαφανείς και συγκρίσιμες με τις αντίστοιχες καταστάσεις άλλων κρατών, επειδή θα έχουν καταρτιστεί με ομοιόμορφο λογιστικό πλαίσιο (IPSAS) και συνεπώς μπορούν να γίνουν αξιόπιστες συγκρίσεις για την εξελικτική πορεία των οικονομικών μεγεθών μεταξύ κρατών. Οι υποψήφιοι επενδυτές σε κρατικά ομόλογα θα λαμβάνουν τις σχετικές αποφάσεις με περισσότερη εμπιστοσύνη και ασφάλεια, εφόσον θα γνωρίζουν την πραγματική οικονομική θέση της κυβέρνησης και γενικότερα του δημοσίου τομέα. Μέσω των οικονομικών καταστάσεων κάθε οντότητας του δημοσίου τομέα θα υπάρχει λογοδοσία των διοικήσεων των οντοτήτων αυτών προς την κυβέρνηση.

Η εφαρμογή των IPSAS είναι ένα πολύ σημαντικό στοιχείο για την παγκόσμια ανάπτυξη και ευημερία, μέσα από τη σύγκλιση και εναρμόνιση των δημόσιων συστημάτων λογιστικής παρακολούθησης σε διαφορετικές χώρες και οργανισμούς. Τα αυξημένα περιστατικά απάτης, φοροκλοπής, διαπλοκής κ.ά. έχουν οδηγήσει τις κυβερνήσεις τα τελευταία χρόνια στην υιοθέτηση μεταρρυθμιστικών λογιστικών κανόνων για την πάταξη της διαφθοράς.